十五万亿存量市场开启：国发〔2026〕12号文与暖通空调制冷行业的战略机遇

　　2026年5月，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》（国发〔2026〕12号），这是我国首部国家级城市更新专项规划。规划明确提出，到2030年，城市更新行动取得重要进展，城市开发建设方式转型初见成效。

　　对暖通空调制冷行业而言，该文件释放出清晰信号：行业增长主引擎正从“新建配套”转向“存量更新”，总规模约15万亿元的存量市场正式开启。

　　一、政策定调：从“大拆大建”到“存量提质”

　　《规划》的核心逻辑可概括为“先体检，后更新”。住房和城乡建设部同步要求所有地级及以上城市、县级市全域启动城市体检，覆盖住房、小区、街区、城区四个层级，确立“无体检不更新”的刚性准则。这一机制对暖通行业意义深远。过去，既有建筑中的暖通问题难以单独提上议程，“老楼就这样”成为常态；而在城市体检机制下，相关问题将被系统识别、清单化管理、项目化推进。暖通系统的能效、安全、老化等问题，将首次纳入城市级“问题清单”。

　　二、暖通行业的直接利好：四大确定性赛道

　　（一）既有建筑暖通系统更新改造

　　《规划》明确“推进‘好房子’建设”，要求全链条提升住房设计、材料、建造、运维水平，建设“安全、舒适、绿色、智慧”的“好房子”。大量2000年前建成的公共建筑、商业楼宇和住宅小区，其暖通设备已运行15至20年，主机效率下降30%以上，故障率持续攀升。在城市更新背景下，这类设备将从零散维修转向系统性更新。据测算，仅商业建筑设备更新市场年规模即突破300亿元。

　　（二）城镇供热“温暖工程”与管网改造

　　《规划》专设“城镇供热‘温暖工程’”重大工程，具体要求包括：加快供热老化管网、低效换热站等更新改造；新增供热能力约5万兆瓦；新增新能源和可再生能源供热面积2亿平方米；推进智慧供热，提高系统运行调控能力。该政策直接拉动两类需求：一是老旧供热管网改造带来的设备替换需求；二是热泵等可再生能源供热设备的增量市场。

　　（三）公共建筑节能改造与绿色低碳转型

　　《规划》将“推动城市发展绿色低碳转型”列为六大重点任务之一。在“双碳”目标约束下，公共建筑节能改造已成为刚性要求。目前商业和公共建筑中，约30%的暖通空调设备能效低于现行标准。随着《规划》推进，合同能源管理（EMC）、能源托管等商业模式将加速普及。政策推动公共机构终端用能电气化替代，热泵技术迎来黄金发展期；规划明确新增新能源和可再生能源供热面积2亿平方米，对应大量空气源、地源热泵项目。

　　（四）智慧运维与数字化服务

　　《规划》要求“推进智慧供热”，并提出到2030年城镇房屋基础信息数字化率超过95%的硬指标。这意味着未来五年，大量既有建筑需加装智能计量、远程监控、AI优化控制系统。行业商业模式正从“卖设备”向“卖服务”转型，能提供能耗监测、远程运维、能效诊断服务的企业将获得持续服务收入。

　　三、行业底层逻辑的三大转变

　　（一）从“配套思维”到“更新思维”

　　过去二十年，暖通行业高度依赖新建房地产配套。随着房地产开发投资增速放缓，该主航道持续收缩。增量时代遵循“土地思维”，即有土地就有项目，有项目就有暖通配套；存量时代则转向“资产思维”，即建筑主体存在，但内部设备需改造升级。

　　（二）从“设备销售”到“系统服务”

　　存量改造项目较新建项目更为复杂：现场条件不统一、原有系统情况不清晰、施工空间有限，且需考虑不停业、少扰民等现实要求。这要求企业不仅销售产品，还需具备诊断能力、方案设计能力、施工管理能力和长期运维能力，能提供“诊断—能够提供“方案—改造—运维”全链条服务的企业，将在新赛道上占据先机。

　　转变三：从“舒适性”转向“功能性+低碳性”

　　市场需求正逐步分化。一方面，养老、医疗等民生领域对恒温恒湿、洁净新风的需求快速增长；另一方面，半导体、生物医药等高端制造领域对生产环境温湿度精度要求极高（如半导体车间要求±0.5℃），由此催生了特种空调、工业制冷等高端设备需求。

　　同时，在“双碳”目标约束下，系统能效已成为硬性指标。高效制冷、热泵替代、余热回收等技术的市场份额将持续扩大。

　　四、企业的应对策略

　　面对这一历史性机遇，暖通空调制冷企业可从以下方面布局：

　　1.聚焦存量改造场景，构建竞争优势

　　存量改造与新建项目的逻辑存在差异。企业需围绕老旧设备替换、管网改造、智慧运维等场景，开发标准化解决方案，形成差异化竞争优势。

　　2.提升“城市体检”参与能力

　　在“先体检后更新”模式下，参与前端能效诊断、问题评估环节的企业，可在项目早期建立先发优势。企业应加强与地方政府、设计院的对接，争取成为城市体检技术服务方。

　　3.布局热泵与可再生能源供热领域

　　相关规划明确提出新增2亿平方米可再生能源供热面积，叠加供热管网改造需求，热泵市场将迎来爆发式增长。企业应加快热泵产品线布局，抢占市场先机。

　　4.推进数字化能力建设

　　智慧运维、AI优化、数字孪生等数字化能力，将成为存量市场竞争的核心壁垒。企业需加大在智能控制、远程运维平台等方向的投入力度。

　　总之，国发〔2026〕12号文的发布，标志着城市发展模式的根本性转变。对暖通空调制冷行业而言，这既是挑战，更是机遇。15万亿存量市场的开启，意味着需求来源正发生结构性变化——新建市场收缩与存量改造扩张将同步推进。准确识别这一变化并据此调整业务方向，是行业所有参与者未来五年的核心任务。能够从“设备供应商”转型为“能效服务商”的企业，将在这场变革中掌握主动权。